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關于構建生態環境復原工作機制的探索和思考
| | 】  來源:   時間: 2016-03-22  作者:    

  南召縣檢察院黨組書記、檢察長 孫保平 

  環境資源保護已成為當前人民群眾普遍關心的熱點話題,黨的十八大把生態文明建設納入社會主義現代化建設“五位一體”總體布局,提升到治國理念的戰略高度;十八屆五中全會明確提出綠色發展理念。近年來,南召縣檢察院立足法律監督職能,探索構建生態環境復原工作機制,取得一定成效,但也存在一些難題亟待解決。 

  一、探索“一二三四”工作法構建生態環境復原工作機制 

  (一)植入一個先進理念,用恢復性司法理論指導生態環境建設。針對水體污染、霧霾天氣、沙塵暴等惡性環境事件增多,生態環境總體惡化的情況,我院積極與法院、林業、環保等相關單位協調溝通,探索將恢復性司法理念運用到行政司法實踐當中,以對違法犯罪行為人進行從輕處罰為激勵,引導其積極通過補種林木、回填河沙、恢復原狀、主動消除污染后果等形式修復受損害的生態環境,努力維護生態環境存量、提升容量,實現懲處違法犯罪與保護生態環境“共贏”。 

  (二)明確兩種激勵情形,引導違法犯罪行為人積極修復受損害的生態環境。明確兩種法律法規允許范圍內可以從輕處罰的情形:一是修復受損的生態環境,經行政執法機關驗收合格的;二是簽訂《生態環境復原協議》,并按要求繳納履約保證金的。對于符合上述情形之一的違法犯罪行為人,法院、檢察院、司法行政機關、行政執法機關均可以在法律法規允許的范圍內從輕處罰,鼓勵違法犯罪行為人積極修復受損害的生態環境。如2015年1月,李某未經林業主管部門許可,擅自砍伐其承包的山林115立方米,毀林面積達600余畝,該院審查起訴后,督促李某與該縣林業局簽訂《生態環境復原協議》,繳納履約保證金5萬元,約定于2016年清明節前后在毀林原址及喬端鎮公益林場補種櫟樹、楊樹等林木1.4萬株,保證成活率在85%以上。后該縣法院以濫伐林木罪從輕判處李某有期徒刑3年,緩刑5年。 

  (三)出臺三個規范文件,用制度推進生態環境復原機制建設。一是制定《關于充分發揮檢察職能服務和保障生態環境的意見》,明確檢察機關在服務和保障生態環境中職能定位、嚴厲打擊破壞生態環境刑事犯罪、瀆職犯罪的五項措施,加大生態環境復原工作力度的六條意見。二是與法院、公安、國土、環保、林業等7個職能部門會簽《關于建立生態環境復原機制的暫行規定》,從生態環境復原機制的原則、適用條件、復原程序、激勵措施、制度保障五個方面推進生態環境復原機制建設。三是與公安、林業、國土、水利、工商等20個行政執法機關會簽《南召縣行政執法與刑事司法相銜接信息共享平臺運行管理暫行辦法》,規范“兩法”銜接平臺建設、信息錄入、審查利用、案件移送、監督管理,實現生態環境行政執法與刑事司法互聯互通、信息共享,共同促進生態環境復原機制建設。截至目前,已錄入信息404件,向行政執法機關發出督促履責檢察建議37份,監督移交破壞生態環境資源刑事案件9件,發現并移交職務犯罪案件線索5件。 

  (四)嚴格四項審核程序,確保生態環境復原機制取得實效。一是調查評估程序。行政執法機關全面調查破壞生態環境違法犯罪行為人的家庭、經濟狀況、生態環境損害程度,評估案件是否適宜采用生態環境復原機制。二是審查告知程序。對于適宜采用生態環境復原機制的案件,行政執法機關和司法機關自立案調查、受理案件之日起3日內告知違法犯罪行為人有修復生態環境的義務。三是督促簽約程序。行政執法機關督促違法犯罪行為人及時與其簽訂《生態環境復原協議》,約定修復生態環境的地點、面積、方式、期限、要求、履約保證及法律責任。四是督查驗收程序。行政執法機關對照協議,跟蹤、督導違法犯罪行為人及時進行生態修復,對履行協議情況,進行檢查驗收并出具驗收報告。如譚某等4人非法開采地表鐵礦砂,破壞林地達到20多畝。2015年3月,該縣林業局督促譚某等人在被其破壞的山坡上補種了楊樹6000余棵,經林業部門驗收合格,使被破壞的林地得到恢復。 

  二、構建生態環境復原工作機制存在的六個主要問題 

  (一)案件社會影響較大,辦案阻力大。南召縣是林業大縣、農業大縣,“靠山吃山,靠水吃水”的意識早就根植于群眾心中,生態環境保護是群眾關注的熱點和焦點,一旦發案,就會引起較大的社會反響。尤其是近幾年來,國家對生態環境領域給予了諸多的政策補助,大部分基層百姓都得到了國家生態領域惠民政策的實際利益,這也導致了部分老百姓庇護犯罪,甚至參與虛報資料騙取補助資金的行為。案發后,已獲得利益的部分群眾會故意躲避檢察機關的調查取證工作,給偵查取證造成了一定困難。如查辦的李某某濫用職權、受賄案中,涉及到當地30多戶村民的土地,由于當地村民均獲得了一些實際利益,很多人不愿意配合檢察機關調查取證工作,為案件查辦工作帶來了阻力;少數涉案單位出于顧及單位形象、業績等方面考慮,不太愿意配合偵查,給案件偵辦工作造成了阻力。 

  (二)工作專業性強,責任難以區分。生態環境領域有很多政策、法規以及行業規定,涉及的政策規定數量多,技術性、專業性較強,局外人一般都難以掌握。一是涉案人員的工作主要是跟基層群眾打交道,工作復雜,其瀆職行為與一般工作失誤之間很難界定,特別容易將瀆職行為與“失誤”或“缺乏工作經驗”相混淆,也容易引起他人的心理同情,瀆職行為具有較強的外觀欺騙性。二是生態環境領域犯罪時間跨度長,人員流動大,責任分散。三是國家生態環境領域有諸多的優惠補助政策,涉案部門、涉案人員對專項資金的認識不到位,將專項資金進行整合使用,導致資金的去向、具體金額難以認定,難以對確定的資金管理責任進行劃分落實。 

  (三)損害后果難以確定。濫用職權罪、玩忽職守罪均屬“結果犯”,損害后果的有效認定是瀆職犯罪查辦工作順利開展的關鍵所在。但生態環境保護領域的職務犯罪中,損害后果呈現兩大特點:其一,從時間的角度看,時間跨度往往較長,損失難以計算。其二,損害后果復雜,數額難以確定。林業資源被濫伐、退耕還林種植面積不達標、土地被損毀等,有的是幾種損害后果相互交織,由于難以確定損害前后的區別,這些損害后果都難以用確定的數據去衡量。如查辦的板山坪鄉胡柱村村支書兼護林員劉某某玩忽職守、濫伐林木案中,由于林業資源被濫伐,現場被毀壞,很難確定損失情況,最后辦案人員不得不邀請森林公安人員對濫伐的樹樁逐一進行測量,再根據專業人員的計算,對濫伐林木的數量進行認定。 

  (四)相關部門未形成合力,責任未得到區分落實。林業、國土、環保以及當地政府在生態環境領域的監管工作中,各自為陣,不能形成統一聯動的管理格局,遇到難點、疑點時,相互推諉,不能進行有效監管。 

  (五)監管部門認識不到位,責任意識不夠。主管部門對待生態環境領域專項補助資金認識不到位,為了創“政績”、爭取資金,不認真審查甚至參與虛報瞞報相關數據資料,導致國家專項資金被挪作他用甚至歸個人所有。 

  (六)執法部門執法手段不夠,執法力度不足。按照法律規定,相關部門在監管生態環境的工作中,可以對違反環境法規、政策的企業和個人糾正違法甚至進行處罰,企業或個人不執行處罰的,相關部門可以申請法院強制執行。但很多部門出于各種考慮,不愿意申請法院強制執行,從而導致處罰不嚴、執法力度不夠。 

  三、完善生態環境復原工作機制的七點建議 

  (一)嚴格落實會簽的《暫行規定》,健全生態環境復原制度體系。由檢察院牽頭,聯合法院、公安、林業、國土、環保等部門會簽了《關于建立生態環境復原機制的暫行規定》。該《規定》共36條,從五個方面著力推動實施生態環境復原工作。各單位要嚴格落實此規定,逐步建立健全生態環境復原制度體系。 

  (二)強化分類指導,落實部門責任。政府和各相關部門要落實生態環境資源保護責任,建立科學合理的生態環境資源利用框架體系,嚴格行政審批管理。如林業部門要做好縣內林業整體規劃并對林業采伐經營活動監管到位,國土部門要履行好土地資源審批職責,規范整治,合法利用土地資源;財政部門要做好生態環境領域專項補助資金監管、嚴格審查,保證專款專用等。 

  (三)強化罪名確定,著力解決“入刑”問題。如對于非法采砂行為,由于“數額不易確定、造成的后果不易界定”等原因而導致運用刑事手段處罰難、復原難。為此,可從罪與非罪入手,著力解決非法采砂罪名的確定。立足“先易后難、先簡后繁”的原則,以“非法囤積砂石”為切入點,首先鑒定囤積地是否屬于林地或農用地,若都不屬于,則再鑒定是否屬于非法采礦。當“入刑”問題解決后,恢復生態環境問題亦迎刃而解。 

  (四)創新鑒定模式,著力解決證據收集難的問題。針對查處非法占地、非法采礦等違法行為執法成本高、取證難,評估難等問題,要創新鑒定、評估模式,對發現的該類違法行為,建議、協調縣政府邀請上級評估機構統一評估,物價部門同步進行價格評估,從而有效節省時間、節約成本。 

  (五)強化部門聯動,注重實際效果。利用好國家構建的生態環境保護專項行動平臺,各部門聯合監管。國家生態環境保護領導小組對各部門提出了明確要求,生態環境保護部門要主動做好與相關部門的溝通、協調工作,切實形成政府統一領導、部門聯合行動、公眾廣泛參與、大家共同打擊生態環境領域違法行為的工作格局。各個部門要加強溝通、相互配合,對生態環境資源的監管、專項資金的使用、生態環境資源的收益等進行統一聯動的監管,斬斷伸向生態環境資源的黑手,確保生態環境資源得到有效保護。 

  (六)強化司法手段,推動執法監察。各部門要合理利用執法手段,加強對生態環境領域的違法行為的打擊,對于無故拒不執行行政處罰決定的,應及時移交法院申請強制執行;對于涉嫌違法的行為,應及時移交司法機關。 

  (七)強化生態意識,加強普法宣傳。通過普法宣傳活動,積極營造良好的生態環境保護氛圍,提高廣大群眾依法保護生態環境資源和合理利用環境資源的意識,讓人民群眾成為生態環境保護的參與者、監督者、受益者。樹立破壞生態環境要修復的責任意識和大局意識,提高生態環境監管部門的執法水平,著力提升生態環境保護工作促進經濟社會發展的水平。 

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