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行政執法與刑事司法銜接問題研究
| | 】  來源:   時間: 2016-05-25  作者:    
劉 輝*

  一、“兩法銜接”機制的現狀  

  “兩法銜接”機制的提出源于2000年10月,當時國務院在全國各地開展了大規模的嚴厲打擊制售偽劣商品違法犯罪活動。在此過程中,產生了比較重要的法律問題,也就是關于行政執法機關發現的涉嫌犯罪案件該怎樣移送司法機關,這方面卻沒有法律的明確規定。因此,國務院于2001年4月發出了《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》(國發﹝2001﹞11號),明確要求:加強行政執法與刑事司法的銜接,建立信息共享、防范有力、溝通便捷、查處及時的經濟犯罪協作打擊機制,對破壞市場經濟秩序構成犯罪的行為,必須及時移送司法機關依法處理。這是“兩法銜接”概念的第一次提出,同年7月和12月,國務院、最高檢陸續頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(國務院第310號令)、《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(高檢發釋字﹝2001﹞2號)。最高檢、全國整規辦、公安部、監察部于2006年3月,又聯合下發了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》(高檢會﹝2006﹞2號)。上述文件表明了國家規范、整頓市場經濟秩序的決心。 

  近年來,“兩法銜接”工作作為一項“加強和創新社會管理”的重要內容,又被提上議事日程,并引起了上級領導的高度重視,已經上升為國家戰略規劃。2011年,最高檢、監察部、公安部、商務部聯合開展了“對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件專項監督活動”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳也及時轉發了國務院法制辦等部門《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》(中辦發﹝2011﹞8號)。國家“十二五”規劃中指明:“完善行政執法與刑事司法銜接機制,推進依法行政、公正廉潔執法。”最高人民檢察院制定的《“十二五”時期檢察工作發展規劃綱要》中也明確要求:“加快推進行政執法與刑事司法信息共享平臺及其相關制度建設,明確信息共享范圍、錄入時限和責任追究制度,到2013年底,各省級單位完成建設任務。加強對銜接工作的監督,認真開展調查處理舉報、建議移送案件、立案監督工作,嚴肅查處徇私舞弊不移交刑事案件等犯罪,促進銜接機制落到實處[1]。”截止目前,全國“兩法銜接”工作在取得很大成績的同時也出現了許多不足。具體包括:行政行政執法機關積極移送案件和自愿接受監督的觀念薄弱、檢察機關的監督力度不夠、一些地方沒有建立“信息共享網絡平臺”、檢察機關對不移送涉嫌犯罪案件行為的監督手段不統一、缺乏相應的配套法律制度等等[2]。上述諸多的不足要求我們必須構建好“兩法銜接”機制。 

  二、構建“兩法銜接”機制的必要性和理論基礎 

  “兩法銜接”機制的構建,目的在于預防和糾正“以罰代刑、有罪不究、有案不移”的現象,搭建執法與司法的合作平臺,其本質是促進行政執法機關及時主動地向公安機關和檢察機關移送涉嫌(職務)犯罪案件。 

  (一)“兩法銜接”機制構建必要性 

    一是服務型和責任型政府建設的必要條件。黨的十八大以來,構建社會主義和諧社會的進程日益加快,當然穩定、和諧的經濟和社會秩序也需要有良好的執法環境來保障。近段時期以來,行政執法機關在對破壞市場經濟秩序等違法犯罪活動進行執法時,都按照“兩法銜接”機制的要求和程序與公安機關、檢察機關保持著信息共享。必要時檢察機關及時參與指導案件證據的收集,從而保證了案件偵查、公訴和審判的順利進行,也從另一方面說明了構建“兩法銜接”機制的必要性。 

  二是建立正常市場經濟秩序的必然選擇。現如今,行政和司法已成為我國管理市場經濟秩序的重要手段。行政包括行政執法和行政管理兩個方面,這兩個方面保障了宏觀經濟調控和市場經濟活動的開展,維護了公平競爭市場環境;司法就是引用法律依據裁決經濟和社會生活中的矛盾和爭議,它有刑事、民事和行政司法等幾方面內容,但刑事司法的作用最為明顯。所以,將行政權和司法權銜接起來,才能更好地打擊經濟犯罪,保障市場經濟秩序的規范發展。 

  三是保障市場經濟秩序規范、高效的有力手段。運用行政執法與刑事司法兩種措施,充分發揮它們的作用,保障市場經濟秩序的規范、高效運行。具體做到,具體問題具體分析,結合執法活動中的不同案件情況區別對待,對于一般的社會危害性不大的違法行為用行政處罰的方式進行制裁;但對于社會危害性較大,涉嫌犯罪的案件,必須采用刑罰的手段對其進行處理。現今在市場經濟活動中仍存在大量的違法犯罪案件,要想對這些案件進行有效處理,就需行政執法與刑事司法的良性互動和緊密銜接。 

  (二)“兩法銜接”機制構建的理論基礎 

    一是“權力制約權力”的政治原則的外在表現。在政治學原則上,各種權力之間的相互制約是社會權力有效配置和運行的根本途徑,任何權力不可能不依靠或者不借助其他權力而單獨運行,必須要有其他權力對其加以限制和制約,孟德斯鳩等先哲曾經指出,權力有濫用的趨勢,權力如不加制約,必然濫用,這是歷史的經驗[3]。行政權是國家權力中最重要的一項權力,國家通過它來管理經濟、政治和社會事務。行政權能否正確行使直接關系著人民群眾生產生活秩序的正常進行。行政權的權能包括行政執法和行政管理兩項內容,兩種具有廣泛性和時效性,這種特性也決定行政權容易被濫用,不容易被監督。所以,對行政權的監督和制約需要有相應的監督機制做保障,只有這些才能保證行政權的正確行使和規范運行。構建“兩法銜接”機制,就必須要從權力制約權力的理念出發,制定一套監督和制約行政執法權的的規定和程序,從而發揮出“兩法銜接”機制的作用,來共同保障國家法律法規的具體執行。 

  二是打擊違法犯罪活動的必然要求。行政權區別于司法權的一項顯著特征就是強調效率優先、積極執行,而司法權卻傾向于公平優先、消極運行。當然,行政權與司法權的行使都需要執法者與司法者來分別完成,針對具體的違法犯罪活動的性質來區別適用不同的制裁措施,對一般違法行為適用行政處罰即可,對犯罪行為必須要用刑罰來制裁,絕不能“有案不移、以罰代刑”。所以,只有將兩種權力有效的結合起來,才能更好地打擊違法犯罪活動,取得良好的法律和社會效果,從而保障經濟、社會生活的正常運行。“兩法銜接”機制的構建,正是滿足了打擊違法犯罪活動的必然要求。 

  三是新增了一項對“行政不作為”的監督手段。“所謂‘行政不作為’是指,行政不作為是指行政主體維持現有法律狀態,或不改變現有法律狀態的具體行政行為,如不予答復和予以拒絕等”[4]。《行政處罰法》第七條第二款規定:“違法行為構成犯罪的,應當依法追究刑事責任,不得以行政處罰代替刑事處罰。”國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十一條規定:“行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政處罰代替移送。”上述法律法規對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件作了原則性規定,將其規定為一項必須履行的義務,不履行該義務就是“行政不作為”行為。“兩法銜接”機制的構建,就是要作為對“行政不作為”行為進行依法監督,確保依法行政。 

    三、“兩法銜接”機制存在的問題 

  “兩法銜接”機制在運行過程中的成績斐然,有效地減少了“有案不移、以罰代刑、有罪不究”的現象,但并未徹底解決行政執法領域存在的案件移送問題。分析其成因,既有行政執法認識分歧、力量不足等原因,也有行政執法人員失職瀆職、徇私舞弊等原因,還有行政相對人躲避處罰、隱匿毀滅關鍵證據等原因。但從根本上分析,相關體制和機制方面的漏洞和缺失才是造成“有案不移、以罰代刑、有罪不究”的關鍵所在。 

  (一)有關“兩法銜接”規范的法律位階低,影響了執行力。規定“兩法銜接”機制的規范性文件有以下:一是國務院制定的《關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、最高檢出臺的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和最高檢與公安部、監察部等共同制定的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等[5]。前者是由國務院制定和頒布,不是法律而屬于行政法規,它對涉嫌犯罪案件的移送程序和條件,以及工作期限都作出了清晰的規定,但該規定沒有涉及刑事司法的范疇。所以,沒法對行政機關調取的證據在司法程序中的證明效力問題和如何采用問題進行說明;后者是由司法機關(檢察機關)自己或牽頭制定的文件,屬于檢察機關的內部規定,它沒有針對行政機關在行政執法活動中發現涉嫌犯罪案件時如何向公安機關移送作出相應的規定。并且,它也沒有就“以罰代刑、有案不移”的現象,作出相應的行之有效、具有可操作性的監督制約規定。因此,在當今正在實施的法律框架里,關于如何監督和制約行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的行為,相關規定在刑法和刑事訴訟法的內容相當的模糊。而規定了具體監督權的行政法規、行政解釋、司法解釋和部門間聯合制定的各種意見等的法律位階又不高。這種立法現狀的存在,導致種種規定之間各自為政,造成法制不和諧、不統一的局面[6]。所以說,構建“兩法銜接”機制,不能只靠行政規章制度,那樣是不能達到目標的,還必須要在提升立法位階方面下苦功夫,并將“兩法銜接”機制劃為我國社會主義法治體系中的一部分內容。 

  (二)執法司法機關之間工作協作不暢。第一,行政執法的相對封閉性和經濟犯罪案件的復雜性,又加上公安機關和檢察機關沒有案件信息來源,兩機關在監督行政執法領域涉嫌犯罪案件時,無法得知是否有涉嫌犯罪的案件線索應當移送而未移交,也無法得知應當移送而未移送的案件數量,從而造成因無法介入監督、監督目的無法實現。第二,一些地方和部門出于自身利益的考慮,以罰代刑、有案不移,不積極配合公安機關和檢察機關等監督機關對涉嫌違法犯罪案件的查處。在現行條塊分割的行政執法體制下,行政執法部門之間存在相互溝通渠道不暢,各行政執法部門通常缺少相互溝通,而是各司其職,而查處一個經濟犯罪案件卻又不能離開多個行政執法機關的溝通協作,這又使案件的查辦在啟動刑事司法程序后阻力重重。第三,一些地方的公安機關查處不積極。在接受行政執法機關移送涉嫌犯罪案件時,經常以“事實不清、無法受理”為由,退回行政執法機關查清后再移交。而行政執法機關由于自身調查取證能力有限、無偵查權限和無法對相關當事人采取強制措施等原因,導致無法查清案件事實。有時,在行政執法機關查清案情、依法對行政相對人作出相應的行政處罰后,向公安機關移送,公安機關卻以案件已經處理而又不予受理。這在一定程度上打消了行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的積極主動性,使得本應該在信息共享平臺上顯示的案件不被受理,導致檢察機關不知情。 

  (三)相關實施細則和配套法律解釋明顯不能滿足實際需要。一是對于什么樣的案件屬于應當移送而不移送案件,有關法律法規規定的不夠具體,這就造成行政執法機關無法直接引用和參考,也不能直接弄清楚哪些案件屬于應當移送的。二是刑法的規定不夠全面,也影響到“兩法銜接”工作的開展。我國刑法第四百零二條規定了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”,但此法條只是規定構成該罪的主體為“行政執法人員”,而不包括行政執法機關。在情節上,要求必須要有“徇私舞弊”,而對于“雖無徇私舞弊情節但確實沒有移交刑事案件的行為”沒有作出規定。三是關于行政執法機關收集的證據的效力和轉換問題,缺乏相關的法律法規來規范。對于在行政執法活動中形成的言辭證據和實物證據該如何應用于案件的刑事司法程序,司法機關是全面采用、部分采用或者不予采用重新收集等等問題,都沒有明確的規定。 

  (四)不少地方“兩法銜接信息共享平臺”缺失。該平臺的建立需要取得政府部門的大力支持,需要政府部門給予人員、技術和物資方面的幫助。如果只是依靠檢察機關的力量來推動,需要完成的工作量將會很大。當然,在不少已經建立了該平臺的地方,還需要對該平臺進行管理和維護,以便讓該平臺發揮出更好的預期效果。至于該平臺在運行過程中還會出現哪些問題,仍需要在實踐過程中去不斷地總結、研究和探索。 

  (五)檢察機關對行政執法機關“以罰代刑、有案不移”行為的監督方式不統一。有的地方采用《移送涉嫌犯罪案件書面意見》的形式,有的地方采用《檢察建議》的形式,有的地方采用《移送書》或者《通知函》的形式,文書的格式和內容多樣化,沒有起到預期的檢察監督效果。 

  四、解決“兩法銜接”問題的探索 

  (一)構建“兩法銜接”機制的法律責任制度。制定該責任制度的目的是懲治“依法應當移動而不移送”的行為,同時也促進案件移送的積極主動性。在具體的工作實踐中,確實存在行政執法機關不積極移送案件的情況,分析其背后的成因,可以得出:一方面,個別行政執法機關出于地方或部門利益的考量,應當移送而消極移送或者拒不移送;另一方面,由于沒有相關針對“應當移送而不移送”行為的法律責任規定,致使部分行政執法機關移送意識不強。所以說,增強移送涉嫌違法犯罪案件的積極性,應從以下方面入手:一是制定、出臺行政執法機關及其工作人員“應當移送而不移送時”應承擔的法律責任。責任落實到給人,給予相關機關及其個人法紀處分,嚴厲糾正其錯誤行為;二是制定和完善案件移送獎懲機制,論功行賞,根據情況加大獎懲力度,盡快促進案件移送的數量和質量。同時,將案件移送的質和量納入機關及其個人考核機制中,讓案件移送的質量掛鉤于個人的業務能力水平,切實增強行政執法者的案件移送主動性。 

  (二)促進中央層面的立法設計。建議立法部門明確規定“兩法銜接”工作的責任主體、適用范圍、工作原則、職責分工、運作程序、移送標準和效能監察等內容,制定出具有可操作性的細則,保障“兩法銜接”工作順利開展。在內容上,一是要重點突出行政執法機關收集證據向刑事司法定罪證據轉化問題,明確行政執法機關在查辦侵權、假冒案件過程中收集的物證、書證、電子數據、視聽資料等證據材料作為刑事訴訟證據使用時,有怎樣的具體操作方式。二是拓寬司法機關提前介入、指導偵查機制。行政執法機關在遇到證據收集難題時,應及時報告給公安和檢察機關,兩機關在接到請求時,最好派專人集中指導調查取證,講明對證據可關性、關聯性和合法性的靈活運用,協助行政執法機關收集、固定證據,并協助完善的取證程序,避免因錯過最佳取證時機而致使證據流失。三是強化檢察監督,明確和細化檢察機關的法律監督權,加強檢察機關對公安機關的立案監督。

  

  

  

  


 

  

  

  

  * 作者單位:孟州市人民檢察院 

  

  

  [1] 參閱最高人民檢察院制定的《“十二五”時期檢察工作發展規劃綱要》。 

  

  

  [2]元明:《行政執法與刑事司法相銜接的理論與實踐》,載《人民檢察》2011年第12期。 

  

  

  [3]參閱〔法〕孟德斯鳩:《論法的精神》(上)張雁深譯,商務印書館1961年版,第154頁。 

  

  

  [4]參見深圳市建信房地產有限公司訴深圳市人民政府不履行法定職責案,廣東省高級人民法院行政判決書(2002)粵高法行終字第4690號。 

  

  

  [5] 阮祝軍:《“兩法銜接”工作機制現狀及完善研究》,載《法制與社會》2013年6月25日。 

  

  

  [6] 李曉明:《行政法學導論》,法律出版社,2003年版。 

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