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破解民事行政檢察“倒三角”問題之我見
| | 】  來源:   時間: 2016-05-25  作者:    

  破解民事行政檢察“倒三角”問題之我見 

  社旗縣人民檢察院 張志國 李應敏 

  抗訴作為檢察機關對民事和行政訴訟實施法律監督的主要手段,是最具剛性的監督措施。但在當前的民事行政檢察監督中,由于現行法律沒有賦予基層檢察院民行抗訴權,基層檢察院只有提請上級抗訴或者建議提請抗訴權,案件辦理集中在市級院,導致市級院辦案壓力大、效率低,而基層院則出現案源匱乏、人員閑置的“倒三角”現象。這種“倒三角”結構成為制約民行檢察發展的主要瓶頸。為解決這一現實難題,社旗縣檢察院創新思維,以新修訂的民事訴訟法、行政訴訟法生效實施為契機,積極調整工作思路,將民行檢察工作長期以來的“以抗訴為中心”轉變為“以合法性監督為中心”,即加強對訴訟結果、訴訟過程、執行程序的監督。為此,我們建議應從以下四個方面努力,依法履職,切實滿足人民群眾的司法訴求。 

  一、構建“多元化監督格局”是當前解決民事行政檢察辦案結構倒三角問題的主要途徑 

  鑒于2012年修訂的新民事訴訟法并未改變“上抗下”的訴訟模式,最高人民檢察院于2013年初發布《關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》,明確提出要著力構建和推進民事行政檢察多元化監督格局:強調堅持以執法辦案為中心;遵循民事、行政檢察各自的特點和規律;充分考慮履行民事行政檢察監督職責對維護社會公平正義、維護社會和諧穩定、促進經濟社會發展的影響,避免機械執法、就案辦案;堅持監督方式、監督手段的多元化,注重各種監督方式和手段的綜合運用,增強監督的實效性和針對性,努力實現辦案數量、質量、效率、效果的有機統一。這顯示高檢院對多元化監督的要求已擴展到監督工作的各個方面,注意到了多元化的整體性,引導監督工作向形成名副其實的多元化“格局”發展,而且隨著新修訂民事訴訟法的正式實施,民事訴訟多元化檢察監督局面大為改觀。 

  一是新民訴法的生效實施,使檢察監督正式覆蓋了民事訴訟的全過程和民事執行活動,法定的監督方式也由一元化的抗訴變成了二元化的抗訴和檢察建議,為多元化監督打下了比較扎實的法律基礎。雖然檢察機關審查民行案件、提出抗訴,一般應以當事人申訴作為前提和基礎。但也必須看到,民行檢察監督同時承擔著服務經濟發展、維護人民權益的重大責任,當國有資產或社會公共利益遭受損害而監管部門或國有單位不行使或怠于行使監管職責時,檢察機關理應積極開展支持起訴、督促起訴工作,切實保障國有資產不受損失、社會公共利益不受侵犯;當社會弱勢群體的合法權益受到侵害而得不到有力的法律幫助時,檢察機關要主動關注群眾訴求,真心實意為民排憂解難,依法監督糾正侵害當事人合法權利的違法行為,用實際行動體現“人民檢察為人民”的宗旨。 

  二是檢察機關長期以來在抗訴之外探索了檢察建議、支持起訴、督促起訴等其他監督方式,取得了良好的效果,也積累了相對豐富的經驗。本次民事訴訟法的修改,檢察機關被賦予了調查核實權,有利于監督工作的開展。工作中,要結合《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》研究調查核實權的內容、行使程序等,以使監督實化,這也是構建多元化監督格局不可缺少的環節。 

  三是再審檢察建議作為檢察機關在實踐中創設的一種民事行政檢察工作方式,被新修訂的民事訴訟法正式納入法條規定,成為民行檢察監督的又一個重要監督手段。它主要是人民檢察院就人民法院、訴訟當事人和訴訟參與人以及訴訟有關的單位和個人,在民事訴訟活動中發生的不合法行為和對案件處理出現的錯誤所作的基本結論和監督意見。由于這種監督方式比較溫和,法院容易接受,所以監督效果明顯,并且大量民事行政案件通過再審檢察建議方式解決在基層,基層民眾能直接體會到公正司法的時效性。同時,基層檢察院采取再審檢察建議方式監督民行審判工作,能使檢察機關的民行工作格局從“倒三角”到“金字塔”的結構轉變,緩解上級檢察院辦案壓力。 

  新民訴法和高檢院意見生效近二年來,多元化監督已經在一定程度上成為了事實,并且初具規模。多元化監督格局涉及主體、內容、方式、效果等各個方面,而不僅僅限于監督方式的多元化,實際上多元化監督格局本身也是一種監督理念和工作模式,用以指導工作的開展。構建多元化監督格局,要改變監督思維只聚焦在生效裁判、調解書上的片面做法,切實把訴訟結果、訴訟過程、執行程序監督三者并重,注意易被忽視的較為隱蔽的審判程序問題、執行問題、法官違法問題等,擴大監督效果。同時注重各類監督方式、監督手段的有效銜接和規范綜合運用,把抗訴與再審檢察建議、糾正錯誤裁判與糾正違法行為、違法行為調查與發現移送司法不公背后的職務犯罪線索有機結合起來,全面構建多元化監督格局,發揮檢察機關整體監督效能才是解決民事行政檢察辦案結構倒三角問題的主要出路。 

  二、建立“一體化辦案機制”是當前解決民事行政檢察辦案結構倒三角問題的重要措施 

  “一體化辦案機制”是指工作機制方面,上下級院協作配合,形成一個整體,凝聚監督力量。檢察一體化體現了檢察活動中對上級的服從性、人員的可替代性以及行動的協調性等特征,這些特征共同構成檢察官的整體性,而這種整體性,正是檢察機關獨立性的重要保障[①] 。近年來,一體化辦案機制從個別探索逐漸被各地民行檢察部門所采納,上下級檢察院之間,強化上下級院領導關系,調整辦案機制,在現有的法律框架范圍內讓基層院與分市院共享辦案權,一定程度上破解了“倒三角”現象。實踐中,上下級檢察院民事行政檢察部門強化上下級院領導關系,通過交辦、轉辦、提辦、督辦等方式,整合檢察資源,有效解決民行辦案結構“倒三角”難題。

  實踐中,檢察機關辦理民事行政案件實行聯辦制,當事人申訴至分市院的案件,先由分市院初步審查,然后交基層院,兩級院承辦人聯合辦理,共同對案件負責;當事人申訴至基層院的案件,可以先由基層院先審查,同時將審查意見報地市級院審核同意,共同研究,相互及時溝通交流案件的相關情況。聯辦案件制度,部分賦予了基層院審查二審申訴案件的辦案權限,實現了兩級院辦案權限的部分分享,使地市院的辦案工作量部分向基層院轉移。大量實踐證明,辦案權的部分共享,使地市院部分辦案工作量得以轉移至基層院。 

  上下級院分工合作,形成監督合力。一體化辦案機制更大程度上能夠利用檢察機關的整體力量,在合理分工和密切配合的甚礎上進行監督,以形成強大的監督合力。在上下級檢察院之間統籌協調,加強上級院的領導,補強基層院的地位,有效克服了基層民行檢察部門有限的抗訴權。 

  隨著檢察建議的法定化,應當對抗訴、檢察建議的適用進一步規范和細化,《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》對此做了嘗試。但應注意提升檢察建議的作用,同時維護抗訴的權威。對于其他監督方式,如督促起訴、糾正違法通知、要求更換辦案人等,雖然還沒有上升到立法層面,但因其在實踐中行之有效,能夠起到良好的監督效果,所以也應恰當地、大膽地加以利用。只有監督方式的全面,才能保證整體監督權能的落實。 

  一體化辦案,上下聯動,要及時轉換監督方式,緩解上級院工作壓力,將矛盾有效解決在基層,就要利用基層檢察院的優勢,將工作重心向基層轉移。一體化辦理民事行政案件,縮短辦案期限,便于了解并解決群眾訴求,及時化解矛盾糾紛,大大方便了群眾,有效維護司法權威,促進司法公正。實踐證明,一體化辦案機制是解決民事行政檢察辦案結構倒三角問題的重要措施。 

  三、提升基層檢察院民行工作人員的業務能力和職業素養是解決“倒三角”問題的基礎 

  要監督別人就必須有比別人更強的能力和更高的水平,否則毫無監督的威力和威信可言。因此,加強隊伍建設、提高民行檢察干警素質和專業化程度是推動民行檢察工作發展、提高法律監督能力的前提,也是解決民行檢察“倒三角”現象的基礎。那么,基層檢察院如何提高民行檢察的專業化程度和民行檢察人員的業務能力呢?筆者認為要通過以下幾個方面: 

  一是加大引才力度。人才關乎事業的成敗。基層院要進一步加大人才引進力度,通過采取公開招錄、內部調整、外部交流等方式多方引才,充分考慮民行檢察工作的特殊需求,選擇優秀的民事行政法律專業人才,特別是正規法律院校的本科以上的畢業生和法院的審判人員充實到民行檢察部門,使他們在工作崗位上將所掌握的理論知識或實踐經驗充分運用到民行實踐當中,發揮理論特長和創新思維,激活基層民行檢察工作長期低迷的不良狀態,推動基層院民行檢察工作健康發展。 

  二是豐富育才方法。充分利用各種資源,系統開展民行講壇、干警交流、案件討論、異地學習、網上學習、崗位練兵、專題調研等豐富多彩的活動,快步推進隊伍專業化建設。同時,推行導師制度,以老帶新,通過“傳幫帶”,使年輕干警盡快提高業務能力和水平;確立民行人員專業研究方向,通過某類案件專人集中辦理、某類問題專人集中學習研究,提高研究和解決具體問題的針對性和有效性;堅持民行理論研討制度,每年組織一次民行檢察理論研討會,有目標、有方向地引導民行干警加強業務學習。 

  三是加強培訓制度。要定期組織民行檢察人員業務培訓特別是新知識、新技能的培訓,突出實戰、實用、實效,著力提高民行檢察隊伍的法律監督能力;適時舉辦業務知識研討會,交流實踐中遇到的各種問題;定期就某類專題,組織法官、律師或專家對民行檢察官進行專題培訓,提高法律適用、證據把握方面的能力與水平。 

  四是強化崗位練兵。開展形式多樣、貼近實際的崗位練兵活動,比如通過開展不立案、不抗訴、不提抗案件說理、抗訴、提抗等文書競賽、精品案件評比等活動,提高民行檢察人員適用法律能力、證據審查能力、文書說理能力、再審出庭能力以及做好群眾工作、化解社會矛盾等能力和實際業務水平;加強與法院和律師協會的聯系,組織民行檢察人員參加法官和律師的學習培訓及疑難案例的研討,向法官和律師學習;定期開展理論和實務相結合的考試考核活動,并將評比結果同績效掛鉤,著力培養一批能夠獨立辦理一審、二審申訴案件的優秀民行檢察官。 

  四、加大對民行工作的重視和支持力度是解決“倒三角”問題的重要保障 

  民行檢察工作的滯后,很大程度上在于民行檢察長期不被重視,“重刑輕民”的觀念根深蒂固,民行檢察部門被邊緣化。要改變現狀,基層檢察院需要切實轉變“重刑輕民”的陳腐觀念,打破阻礙民行檢察業務發展的桎梏,不斷加強對民行檢察工作的組織領導和支持力度: 

  一是要加強對民行檢察工作的領導。領導的重視尤其是一把手和院黨組的高度重視,是做好民行檢察工作和有效應對修改后民事訴訟法新要求和新挑戰的重要保證。要切實轉變“重刑輕民”的觀念,把民行檢察工作列入黨組重要議事日程,專題分析研究、用心謀劃修改后民事訴訟法實施后的工作思路,特別是要結合高檢院《關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》和省院的相關指導意見,結合本地工作實際狠抓落實。檢察委員會要加強對民商事和行政法律法規的學習,加強對民事行政重大理論和實踐問題的研究,建立完善檢察委員會研究討論民事行政案件的制度,加強對重大疑難復雜案件的討論,切實發揮好集體審查、決策作用。民行檢察部門負責人要認真履行各項民行檢察職責,狠抓各項工作制度和工作措施的貫徹落實,及時向院黨組和分管檢察長匯報民行檢察工作中的重大事項和重要情況,提出對策建議,當好參謀助手。 

  二是充實民行檢察力量。各級檢察機關除了要多方引進民事、行政方面的人才外,還要內部挖潛,把本院熟悉民商法和行政法的人員調整、充實到民行檢察部門工作,并保持民行檢察隊伍特別是業務骨干的相對穩定。一方面要加強對民行檢察的資金支持和車輛、辦公辦案裝備建設,夯實民行檢察工作的物質基礎。另一方面要重視對民行檢察人才的提拔使用。培樹好民行檢察先進典型,發揮典型引路作用;注重民行檢察人員的培養使用,適時提高民行檢察人才的職級待遇,努力使民行部門成為培養輸送檢察人才的一塊陣地。 

  三是進一步加強內外溝通協調。一方面,要加強與黨委、人大、政協的溝通和聯系,主動向其報告民事行政檢察工作的重大部署、重大事項和重大案件辦理情況,積極爭取和依靠黨委、人大的重視和支持,協調解決監督過程中的困難和問題。認真落實人大代表、政協委員提出的意見和建議,不斷加強和改進民事行政檢察工作。更要加強與同級法院的協調溝通,健全和落實聯席會議、聯合調研、聯合發文等機制,結合修改后民事訴訟法施行過程中可能存在的法律條文理解和適用問題,著重就法律沒有規定的具體監督程序,與人民法院充分交換意見,力爭達成共識,必要時一把手要親自出面協調,協商解決工作中的問題,相互理解、相互支持、相互配合,共同維護司法公正和法制權威。另一方面,要加強檢察機關的內部協作,民行檢察部門要加強與案管、公訴、反貪、反瀆、預防、控申、政研等部門的協調溝通,共同研究并配合解決民行檢察工作,尤其是修改后民事訴訟法實施過程中遇到的問題。 

  (責任編輯:李 濤) 

  

 

  


 

  

[①] 龍宗智:《論依法獨立行使檢察權》,中國刑事法雜志,2002年1月。 

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