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論基層社會矛盾糾紛化解機制的完善
| | 】  來源:   時間: 2016-05-25  作者:    

  三門峽市湖濱區檢察院  劉俊峰 

  一、我國基層社會矛盾現狀 

  社會矛盾涉及多層次的社會關系,多樣化的矛盾主體,多領域的利益沖突,涉及體制、機制、政策、法律、觀念等多方面因素。當前,民間糾紛的主體由公民之間,更多地向公民與經濟組織之間,公民與基層政府管理部門之間擴展;民間糾紛的內容由婚姻、家庭、鄰里、繼承、小額債務、輕微侵權等簡單的涉及人身、財產權益方面的糾紛,轉化為經濟合同糾紛、下崗職工與企業糾紛、拖欠工資糾紛、醫療糾紛、交通事故糾紛、城市建設噪聲擾民糾紛、環保糾紛、拆遷征地糾紛、村務糾紛、社會保障、安全生產、食品藥品安全、就業安置補償、收入分配、收繳提留、土地承包、林權改革、換屆選舉、物業管理糾紛等。如何使現有工作機制滿足解決矛盾糾紛需要,建立有效的社會糾紛解決體系,值得認真研究。 

  二、當前我國多元化的矛盾糾紛化解機制 

  化解矛盾糾紛的手段方式包括訴訟、仲裁、行政處理、調解在內的一系列的糾紛解決機制。訴訟是審判機關和案件當事人在其他訴訟參與人配合下,為解決糾紛依法定訴訟程序所進行的活動。訴訟審判是糾紛采取法律途徑解決的典型形式,具有強制力和終局性,是國家權力對無法解決的民間糾紛的一種干預,是公民意思自治原則的一種補充。但是也存在訴訟程序復雜、成本較高、個人隱私不能有效保護、有些判決結果“合法但不一定合理”、拿到判決書卻得不到實際救濟等局限性。同時,司法處理過程的終結,未必能使雙方當事人糾紛終結,一些當事人可能重新尋求新的救濟途徑,雙方可能因此產生新的糾紛。因此,解決社會矛盾不能過度依賴訴訟。 

  仲裁是當事人基于糾紛發生前或發生后達成的仲裁協議,自愿將爭議交給司法機關以外的第三方,由其做出對當事人有拘束力裁決的糾紛解決方式。仲裁具有自愿性、專業性、靈活性、保密性、快捷性、經濟性的優點。但是仲裁也存在局限性,當事人需雙方自愿達成仲裁協議,否則仲裁委員會不予受理。但是當事人達成仲裁協議,一方向人民法院起訴的,人民法院不予受理,除非仲裁協議無效。 

  仲裁與訴訟是互相排斥的關系。當事人一方選擇仲裁委員會,另一方選擇人民法院確認仲裁協議效力時,法院管轄優先。仲裁機構只能以合同糾紛和其他財產權益糾紛為仲裁范圍,當事人只能在法定的仲裁范圍內通過協商方式確定仲裁事項。仲裁機構無權對可能滅失或今后難以取得的證據進行保全和對被申請人的財產采取強制措施。仲裁裁決作出后,一方當事人不履行的,對方當事人只能向有管轄權的人民法院申請執行。人民法院可以對仲裁管轄、仲裁裁判、仲裁員操守進行監督。接到當事人申請,法院依法對仲裁裁決進行司法審查,一旦法院作出支持申請人的裁判,就使仲裁裁決失去作用。 

  行政處理也是重要的矛盾糾紛化解機制。政府職能部門的介入,無疑能促進矛盾糾紛的及時解決。政府介入調解處理既有調解者身份的權威優勢,又有程序上靈活迅速的便利,如隨機召開協調會、現場辦公會即可以協商解決問題,促進和解。在常規性、多發性、專業性、社會性及群體性的糾紛處理方面,行政處理在維護弱勢群體利益方面,其作用較司法程序更為明顯和直接。 

  調解是發生糾紛的當事人在其他機構或個人的居中調和下,互諒互讓,達成合意的一種解決爭議的方式。協商調解等非訴訟方式在解決糾紛中更追求從根源上清除糾紛,通過關系的改善或恢復達到徹底解決糾紛,追求“案結事了”目標。調解節約司法資源、社會資源,降低執法成本,容易被人民群眾理解和接受。人民調解在整個矛盾糾紛化解機制系統中占據著重要地位,有著審判、仲裁等矛盾糾紛解決機制所無法替代的糾紛化解、預防功能。在村民自治、居民自治、民族自治等自治性較強的社會環境里,協商性、調解型的矛盾糾紛化解方式更適合主體的需要。調解協議經雙方當事人簽字或蓋章后具有民事合同性質,當事人可以申請法院確認其效力,請求變更、撤銷調解協議或者請求確認調解協議無效的,可以向人民法院起訴。當事人可以申請公證機關依法賦予具有給付內容的人民調解協議強制執行效力。具有合同效力和給付內容的調解協議,債權人可以依法向人民法院申請支付令。人民調解協議的效力可通過一定機制得到保障。 

  三、完善和延展行政處理和調解等矛盾化解機制 

  近年來的司法實踐發現和創造了不少新的矛盾化解方式,如三門峽市湖濱區的一些鄉鎮(街道)從構框架、解源頭、出實招、強保障四個方面著手推進矛盾糾紛排查調處工程,實現了“小事化解在網格,大事解決在村委(社區)、難事處理在鄉鎮(街道)”,“群體性事件下降,民轉刑案件下降,集體性上訪數量下降”的局面,并探索設立“個人調解室”等新型民間調解形式。主要內容是: 

  (一)構框架——探索“三級三調”模式 

  1.構建 “黨政主導、雙重陣地、三級聯動、三調聯動”基層調解工作格局。在社會管理服務中心和綜治維穩中心這兩個陣地上建立調解工作平臺。鄉鎮(街道)成立調解工作中心,鄉鎮(街道)主要領導任中心主任。中心實行“統一受理、集中疏導、歸口管理、依法處理、限期辦理”工作機制,采取“初調——再調——終調”三級聯動工作方法。下轄村委會(社區)成立調解工作分中心,負責對矛盾糾紛的收集、初調及上報工作。“中心”下設辦公室,由綜治辦與司法所共同承擔調解日常工作,負責對矛盾糾紛的受理、再調及分流工作。民政、計生、婦聯、共青團、勞動保障等各機構作為調解中心的部門單位,負責對歸于各自職能范圍內的矛盾糾紛進行第三步調處化解工作。 

  2.采取“三調聯動”調處工作模式。在事前預防、事中化解、事后處理調處過程中,貫穿人民調解、行政調解、司法調解,相互配合,做好銜接,做到“三調聯動”。通過人民調解方式,教育疏導,使居民群眾在平等協商基礎上自愿達成協議。通過行政復議、仲裁或者協調相關行政部門進行專業調解,并以街道、社區調解中心為載體,做好人民調解與行政調解在形式、內容、方法上的有機銜接。建立人民調解程序訴訟綠色通道,通過司法確認賦予調解書法律效力,做好人民調解與司法調解在效力上的有效銜接,真正實現以調為主,“情、理、法”三管齊下。 

  (二)解源頭——推進各項便民利民服務 

  1.將做好保障和改善民生作為開展矛盾排查糾紛工作的基礎。投入資金,建立社會管理服務中心,內設黨員服務、計劃生育、民政優撫、就業社保、群眾訴求、法律援助等窗口,將辦事處為居民服務的項目全部引入,讓轄區居民享受到“一條龍、一站式”的舒心、暢心、順心服務,真正實現“為民、便民、利民”服務宗旨。服務到位了,居民群眾滿意了,矛盾糾紛產生的空間條件就減少了。重點針對困難弱勢等特殊群體,為困難和大病家庭辦理低保和醫療救助、為低收入家庭申報廉租房、為流動人口已婚婦女免費進行健康檢查、為基層群眾辦理小額貸款、為就業困難對象提供安置或幫助、為老人發放城鎮居民養老保險等各項舉措,使人民群眾對政府工作的滿意度不斷增加。 

  2. 在村委會(社區)建立與社會管理服務中心相呼應綜合服務體系。即社會管理服務的 “三室三市”。 “三室”即黨員活動室、圖書閱覽室、社區志愿者服務室,“三超市”即黨務超市、政務超市和愛心超市。在“三室三市”平臺上推出“行政類服務項目”+“生活類服務項目”+“便民類服務項目”套餐活動。每個月抽出時間,組織民政、計生、司法、勞保等部門工作人員流動到各個村委會(社區),將辦公室搬到第一線,為居民提供家門口行政類服務。同時,搭配專題生活類服務項目。開展 “免費健康檢查”、“物業家政主題日”,流動人口“暖心、關心、熱心”系列活動、為獨居老人、殘疾人提供“送糧油、送醫藥、送維修、送溫情”免費上門服務等專項服務項目。整合社會資源,在社區設立便民服務熱線,為居民提供水電暖安裝、家政服務、廢品收購、糧油肉蛋禽副食品供應、搬家送貨等十幾個便民服務項目,解決群眾各種生活需求,提高居民幸福指數。 

  (三)出實招——瞄準“三全三零”目標 

  1.矛盾糾紛全排查,實現零漏網。開展網格化管理。結合實際,提出“網格化管理、流動式服務、規范化運作、制度性保障”的總思路,探索創新社會治理模式。根據村、社區范圍、人口數量、居住集散程度等情況設立網格,將居民逐一對應在網格中,將網格內居民按照困難人群、特殊人群、關注人群和普通人群逐一分類,形成“人在格中管理,事在網中化解”管理格局。在“網格”基礎上,劃分矛盾糾紛排查責任區,做到排查工作全面覆蓋。前置排查防線,下沉工作重心,在網格中的每片居民中(每棟單元樓內)選1—2名組長,組建調解排查團隊,了解不和諧小因素,逐級上報至網格,村委(社區)、鄉鎮(街道)。建立鄉鎮(街道)、村委(社區)、網格三級工作臺賬制度,對排查出的矛盾糾紛登記造冊、統一匯總。每半月于村委(社區)召開民情研判會,暢通民意訴求表達機制,征求民情民意、解決民憂民患。 

  2.矛盾糾紛全化解,實現零激化。從源頭治理,從苗頭撲滅,對于轄區小矛盾、小糾紛進行全方位“疏導”而不是單一的“截堵”。在各村委會(社區)成立“心語溝通小屋”,每個心語溝通小屋配備2名綜合素質高、政策性強、經驗豐富的熱心社區工作者,聘請法律顧問和社區醫療專家、退休教師、心理醫生等定期坐診,通過話家常方式,引導群眾消除情緒,化解居民各種糾紛,阻止這些問題繼續發展、惡化而形成更大的矛盾和糾紛。為轄區居民提供了一塊理氣順心,降壓消火的清涼地。 

  3.矛盾糾紛全涉及,實現零缺失。拓展工作范圍,在化解調處矛盾糾紛上出新招,對照矛盾糾紛性質,分別制定個性化的調解套餐,一個矛盾一個調處團隊,一個糾紛一個化解辦法。涉及勞動關系的,由工會干部為主的調解團隊按照勞動仲裁的路子來調解;涉及醫患矛盾的,協助聯系專業鑒定機構,邀請專業律師來幫忙;涉及婚姻家庭關系,婦聯人員與社區調解人員打出“親情牌”。涉及養老糾紛的,委托“四老”(老軍人、老干部、老黨員、老模范)服務團隊出馬,曉之以情動之以理。同時,創造條件,為各類行業性調解組織在社區建立專業性服務站提供便利。 

  (四)強保障——完善三大支撐體系 

  在鄉鎮(街道)一級成立黨建聯盟,在各村(社區)一級成立聯合黨工委,在各網格成立黨支部、各樓院、居民區成立黨小組,完善四級黨組織領導,提供堅強的政治保障。鄉鎮(街道)調解中心、村(社區)調解分中心、各網格調解站、各居民區(樓院)排查服務隊構成了“鄉鎮(街道)?村(社區)-網格-居民區(樓院)”四級的排查調處網格,層層落實專門辦公場所和設施規范化建設,給矛盾糾紛排查調處撥付專項資金,提供完備的物質保障。設立以綜治干部為骨干,綜治協管員、綜治信息員、網格格長、居民片長(樓院長)為輔助的專職調處隊伍,做好崗位培訓和日常管理,充分發揮黨員服務團隊、平安志愿者等兼職調處力量,整合各種行業性社會組織排查調處資源,提供高效的隊伍保障。 

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