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淺析檢察建議工作的完善及創新
| | 】  來源:   時間: 2016-05-25  作者:    

  陳軍* 

  檢察建議是檢察職能的產物,它在功能發揮中與其所對應的檢察職權起到了配合、輔助和補充作用,如在法律監督活動中,檢察建議主要是輔助監督職權的行使;在綜合治理活動中,檢察建議主要是通過預防違法犯罪、延伸辦案效果,服務社會。檢察建議是檢察機關在發揮偵、捕、訴等職能“硬手段”作用外,利用檢察建議“軟手段”的優勢,延伸法律監督職能,發現社會治理中存在的不足和缺陷,及時提出具有法律屬性的建設性的意見,進而推進創新社會治理的重要途徑。 

  近年來,檢察機關以檢察建議的形式預防違法犯罪特別是職務犯罪在檢察工作中被廣泛應用,檢察建議的訴訟監督功能加強,并有擴大發展趨勢。2014年4月23日中央政法委書記孟建柱在全國檢察機關隊伍建設座談會上指出:“檢察機關作為國家法律監督機關,提高法律監督能力是堅持原則、敢于擔當的必然要求”,“各級檢察機關要進一步完善和規范檢察建議。”   

  一、檢察建議在實踐中存在的問題 

  筆者通過對大量本院檢察建議的類比、分析和總結,總結出檢察建議在實踐中主要存在以下幾個問題: 

  (一)對檢察建議的重要性和針對性認識不足。有的為完成業務考核任務勉力為之,影響了檢察建議的質量。由于沒有明確的質量要求,一些辦案人員在思想上對檢察建議的針對性沒有足夠的重視。制作前不作認真調查,制作時也較輕率,問題把握不準,建議的改進措施不具體,檢察建議的質量不高。不僅使檢察建議流于形式,也使得被建議單位難以接受,影響其整改的積極性。 

  (二)檢察建議的質量還不夠高。具體表現在以下一個方面:一是檢察建議的內容千篇一律。檢察建議的內容空洞的多,有建設性意見的少;泛泛而談的多,有針對性、可操作性的少;發出的多,回復的少,有流于形式之嫌。二是檢察建議的制作存在不規范性。實踐中,部分預防干警將檢察建議的制作予以公式化,即將檢察建議用事先準備好的統一的內容,編上編號,填上時間,蓋上院印即可。因此,提出的檢察建議既沒有情況分析,更沒有預防對策。三是為完成檢察建議的任務,濫竽充數,降低檢察建議的質量。部分預防干警為完成任務,粗糙制作檢察建議,因而檢察建議的質量不高,發案單位采納較少。四是突擊制作檢察建議。為完成目標考核的任務,部分預防干警突擊制作檢察建議,更有甚者與有關單位進行“協商”,要求該單位予以采納并回復。此做法不僅削弱了檢察建議的作用,而且也損害了檢察機關的形象,同時,也影響了檢察建議形式的完整性和莊重性。 

  (三)檢察建議在制作、簽發、審批環節存在不規范、不統一的情況,給成文、發送、管理、查閱、效果反饋等都帶來不利影響。有的檢察建議以院的名義發出,有的則以職能科室的名義發出;在審批制度上有的是檢察長、部門領導(主訴、主辦檢察官)、辦案人員三級審批,有的是二級審批。 

  (四)對檢察建議的跟蹤落實不夠。因沒有制度規定,一些辦案人員對檢察建議的后續工作不重視。在檢察建議發出后,對其執行情況不聞不問,漠不關心,也不主動向被建議單位征詢意見,了解執行情況和整改中存在的困難。客觀上使得檢察建議書淪為“一紙空文”,不僅造成了有限的司法資源的浪費,也使檢察建議失去了實際意義。同時,還會影響檢察機關的形象。 

  二、存在問題的原因分析 

  一是重視不夠,認識不到位。部分干警主觀上重視不夠,在工作中將主要精力放在對案件的剖析和研究上,認為提檢察建議只是對案件進行事后預防的一個方面,沒有認識到查辦案件打擊犯罪的最終目的是為了減少和預防職務犯罪的發生,因而表現出對事后預防的輕視。 

  二是調研不深入,查找問題不準。部分干警往往沒有深入案發單位進行調查研究,找出職務犯罪的根本原因及存在的問題,而是就事論事,以檢察建議的形式代替了事。當然也就提不出有針對性的對策,拿不出有效的措施。 

  三是專業知識性強、專業知識不足。案件涉及的行業系統較多,專業性強,知識面廣,而檢察干警干警知識面的深度和廣度都是有限的,面對專業性強的問題,干警也很難依靠自身的知識,找出問題所在,提出相應對策、措施。 

  四是管理不規范,檢察建議質量不高。一方面對制作的檢察建議從格式、內容等方面缺乏嚴格的要求,有效的管理;另一方面部分干警工作責任心不強,未能發現問題,認真分析案發的原因,因而制作的檢察建議質量不高。 

  三、加強檢察建議工作的對策 

  一是認真貫徹“打防并舉”的原則,從思想上予以高度重視,認真搞好檢察建議。從廣義上來說,打擊犯罪是通過對犯罪分子適用刑罰,以防其再犯,同時使可能犯罪的人不敢以身試法,是一種特殊的預防,其目的也是為了減少和防止犯罪的發生。在查辦案件的過程中,分析犯罪軌跡,找出被犯罪分子利用的漏洞,通過檢察建議這種形式,及時提出預防對策和措施,幫助發案單位解決存在的問題,堵漏建制,減少犯罪機會。 

  二是注重檢察建議的質量。檢察建議要有針對性可操作性。泛泛而談、內容空洞、流于形式的檢察建議,既不能幫助發案單位真正解決實際問題,起到應有的法律效果,同時也會影響單位和群眾對檢察人員素質以及檢察機關形象的看法,起到負面作用。因此要以已查辦案件為切入點,深入案發單位調查,全面了解掌握情況,將取得方方面面的材料匯總整理,進行深入分析,透過表面現象找出問題的實質和根源,抓住要害,對癥下藥,提出有建設性的、可操作性的治理整改意見,避免頭痛醫頭,腳痛醫腳。 

  三是注重檢察建議的落實和反饋。把檢察建議落到實處,收到較好的法律效果。一方面防止一些單位收到檢察建議后,將其束之高閣,不予研究落實的情況出現。在檢察建議發出之前,應主動與被建議單位的有關領導一起交換意見和看法,達成共識,共同研究采取整改措施;同時加強與主管部門的協調和配合,發揮主管部門的監督作用,將檢察建議的內容落實到實處;另一方面及時了解收集反饋情況,既可以驗證檢察建議的質量,是否對癥下藥,又可反映被建議單位的領導是否引起重視,是否加以研究并整改,以及整改的效果如何,對于通過檢察建議取得明顯成效的單位,且具有普遍性的,應積極通過其他方式向行業系統進行推廣。 

  四、基層院對檢察建議工作的創新與探索 

  近年來,針對以上問題和分析,新縣檢察院在檢察建議工作中進行了系列探索,制定出了《關于檢察建議工作中“三議三見面”的制度實施辦法》,簡要說要,“三議三見面”是指:檢察機關制作檢察建議需經檢察長辦公會議審議,被建議單位采納檢察建議時同監察機關進行商議,整改落實階段人大代表對被建議單位落實檢察建議情況進行全面評議,發出檢察建議前與被建議單位重點人員見面,送達檢察建議書時同被建議單位主要領導見面,對被建議單位回訪時,同其班子成員見面。該制度結合預防部門開展預防介入、預防調查等傳統業務,按照“偵防一體化”的制度要求,通過檢察機關自偵部門協助,將辦案、預防全面融合,另辟蹊徑為檢察建議的僵化開展模式提供了一種新的模式,這種與被建議單位無縫對接、全程跟蹤監督的方式,使得預防職務犯罪變得更具實效性,也使得檢察建議工作更具嚴肅性與可操作性,一方面防止一些單位收到檢察建議后,將其束之高閣,不予研究落實的情況出現。在檢察建議發出之前,主動與被建議單位的有關領導一起交換意見和看法,達成共識,共同研究采取整改措施;同時加強了與主管部門與人大的協調和配合,發揮主管部門和人大的監督作用,將檢察建議的內容落實到實處;另一方面及時了解收集反饋情況,既可以驗證檢察建議的質量,是否對癥下藥,又可反映被建議單位的領導是否引起重視,是否加以研究并整改,以及整改的效果如何,對于通過檢察建議取得明顯成效的單位,且具有普遍性的,應積極通過其他方式向行業系統進行推廣。(責任編輯:孫全喜) 

  

 

  


 

  

*新縣人民檢察院檢察長。 

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